Читать онлайн Научно-практический комментарий к пост. ПВС РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» бесплатно
- Все книги автора: Вадим Александрович Алексеев
© Алексеев В. А., 2024
© ООО «Проспект», 2024
Предисловие
Самовольное (незаконное) строительство – это проблема, имеющая широкое распространение в мировой практике. В России вопрос о самовольном строительстве весьма актуален, в его решении участвуют нормы различных отраслей права, к которым прежде всего относятся административно-правовые и гражданско-правовые нормы.
Первым нормативным актом, посвященным борьбе с самовольным строительством на территории России, было Постановление Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках». Это Постановление действовало (в редакции от 23 июля 1993 г.) и применялось в части, не противоречащей ст. 222 ГК РФ, вплоть до 1 февраля 2020 г.[1]. В духе времени издания этого нормативного акта место основного средства борьбы с самовольным строительством занимала уголовная репрессия – руководители государственных учреждений и предприятий, кооперативных и общественных организаций привлекались к уголовной ответственности по ст. 110 Уголовного кодекса РСФСР, а индивидуальные застройщики – по ст. 90 этого Кодекса.
ГК РСФСР 1964 г. включил ст. 109 «Последствия самовольной постройки дома». Если Постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 было в равной степени отнесено как к физическим лицам, строящим жилые дома, так и к «государственным учреждениям и предприятиям, кооперативным и общественным организациям» (п. 2), то ст. 109 ГК РСФСР касалась исключительно «гражданина, построившего жилой дом (дачу) или часть дома (дачи)». Данная норма была призвана определить исключительно негативные последствия самовольного строительства, в качестве которых выступала необоротоспособность построенного объекта и обязанность его сноса. Возможность признания права собственности за самовольным застройщиком исключалась. Результат строительства по решению суда мог быть безвозмездно изъят и зачислен в фонд местного Совета народных депутатов.
В ст. 222 ГК РФ впервые было сформулировано определение самовольной постройки, которое в дальнейшем претерпевало значительные изменения. Пункт 2 этой статьи сохранил негативные последствия самовольной постройки в виде отсутствия на нее права собственности, невозможности ею распоряжаться и обязанности ее снести. Вместе с тем п. 3 ст. 222 ГК РФ предусмотрел возможность судебного признания права на СП как за самовольным застройщиком, так и за обладателем вещного права на земельный участок, на котором она создана.
В ст. 222 ГК РФ вносились существенные изменения в 2006[2], 2015[3] и 2018[4] гг. К вопросам самовольного строительства неоднократно обращались высшие судебные органы РФ. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» содержало раздел «Споры, связанные с самовольной постройкой» (п. 22–31)[5]. Обзоры судебной практики по вопросам самовольного строительства публиковались в 2010[6], 2014[7] и 2022[8] гг.
Проблема самовольных построек неоднократно рассматривалась и Конституционным Судом РФ, по данным которого ст. 222 ГК РФ входит в число наиболее часто обжалуемых в Конституционном Суде РФ правовых норм[9].
Анализ развития института самовольной постройки приводит к выводу о том, что ни законодатель, ни судебная практика так и не смогли сформировать четкую концепцию развития и применения соответствующего законодательства. Долгие годы законодатель пытается найти баланс между необходимостью жесткой регламентации строительства и желанием сохранить результаты незаконной деятельности, в которые вложен труд людей, а судебная власть пытается примирить эти два противоположных подхода. Объем ст. 222 ГК РФ за 28 лет ее существования вырос в пять раз, а российская правовая доктрина по отношению к самовольному строительству содержит диаметрально противоположные взгляды. Ряд ученых придерживается либерального направления, полагая, что задача судов состоит в признании права на незаконно построенные объекты во всех возможных случаях. Другие представители правовой науки, к которым относится и автор этой работы, выступают за то, что самовольное строительство – это, прежде всего, умышленное правонарушение, а возникновение собственности у правонарушителя противоречит основным принципам гражданского права.
12 декабря 2023 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (далее – Постановление), заменившее собой соответствующий раздел в совместном постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22. В результате вместо 10 пунктов в старом постановлении в новом их оказалось 48. При таком объеме разъяснений мы были вправе ожидать, что Постановление внесет необходимую ясность в подходы к рассмотрению дел, связанных с самовольными строительством, и исключит принятие судами произвольных решений.
Однако, к сожалению, этим надеждам не суждено было сбыться. Разумеется, Постановление затронуло весьма широкий круг вопросов материального и процессуального права, расширяя базу для более устойчивой судебной практики. В то же время многие положения сформулированы не вполне удачно и сами нуждаются в дополнительном разъяснении. Авторы Постановления попытались установить общие принципы соотношения мер ответственности за самовольное строительство (запрет оборота самовольных построек, их снос и приведение в соответствие с установленными требованиями), с одной стороны, и признания права на эти объекты – с другой. Среди этих принципов оказались:
а) приоритет сохранения постройки (п. 10 Постановления);
б) принцип пропорциональности, согласно которому устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению (п. 25 Постановления);
в) запрет признания права при недобросовестном поведении истца (п. 43 Постановления).
Между тем, последовательное применение этих подходов приводит к сохранению объектов самовольного строительства в течение неограниченного времени в неопределенном статусе, когда исключены как меры ответственности, так и признание права на объект. Имеются неустранимые противоречия между применением принципа исключения ответственности за самовольное строительство без вины (п. 21–23 Постановления) и возложением ответственности на лиц, которые не совершали действий по самовольному строительству и не могли знать о приобретении ими самовольной постройки (п. 13 Постановления).
Традиционно, научному комментированию подвергаются нормативные акты. Что же касается руководящих разъяснений Верховного Суда РФ, то они сами представляют собой акты судебного толкования правовых норм. В этом смысле читателю предлагается не совсем обычный научно-практический комментарий. Идея его создания возникла в связи с тем, что Постановление фактически представляет собой попытку создания концепции применения закона о самовольном строительстве, выходящей за пределы собственно содержания правовых норм. Эта попытка нуждается в оценке с точки зрения действующего закона и возможности ее практического применения. Кроме того, сложная структура Постановления без его тщательного анализа не позволяет установить соотношение положений, сформулированных в его различных пунктах, выявления их взаимосвязей, а в отдельных случаях, и противоречий.
Критически относясь к ряду положений Постановления, автор, тем не менее, осознает, что они являются обязательными для применения судами. Поэтому в спорных ситуациях предлагаются подходы в наибольшей степени соответствующие действующему законодательству.
Необходимо отметить, что проблемы содержания и применения Постановления вызваны, в первую очередь, недостатками закона, который ошибочно объединил в ст. 222 ГК РФ гражданско-правовое нарушение (строительство на чужом земельном участке) и многообразные административно-правовые нарушения в области строительства. В связи с этим при комментировании отдельных положений Постановления, автор вносит предложения по исключению из гражданско-правового регулирования ряда нарушений закона при строительстве.
О структуре Комментария
Постановление включает 48 пунктов, большинство из которых разделено на абзацы. В комментарии текст каждого пункта выделен жирным шрифтом. Номера абзацев указаны в скобках – (1), (2) и т. д. Комментарий к каждому пункту Постановления также разделен на пункты, номера которых включают номер комментируемого пункта Постановления и номер по порядку (например, пункты комментария к пункту 10 Постановления имеют номера 10.1, 10.2 и т. д.). В тексте комментария абзацы комментируемого пункта Постановления указываются жирным шрифтом – абз. (1), абз. (2) и т. д.
Имеется список использованных сокращений.
Список использованных сокращений
Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 2 декабря 2023 г. № 44
«О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ В СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ НОРМ О САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКЕ»
1
(1) Правовое регулирование отношений, связанных с возведением (созданием) на земельном участке объектов недвижимого имущества, осуществляется нормами гражданского, земельного, градостроительного, водного, лесного и иного законодательства.
(2) Собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их реконструкцию или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются собственниками и иными правообладателями земельных участков при условии соблюдения правового режима земельного участка, а также законодательства о градостроительной деятельности, требований технических регламентов, экологических требований, санитарно-гигиенических правил и нормативов, требований пожарной безопасности и иных требований, предусмотренных законодательством (пункт 2 статьи 260, пункт 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пункт 2 статьи 7, подпункт 2 пункта 1 статьи 40, пункт 1 статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), пункт 14 статьи 1, статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), часть 2 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», статья 36 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пункт 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», абзац четвертый статьи 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и другие).
(3) Возведение (создание) здания, сооружения (далее также – объект, постройка) с нарушением установленных законодательством требований может свидетельствовать о самовольности такой постройки (пункт 1 статьи 222 ГК РФ).
_______________________
Перечень отраслей, которые принимают участие в регулировании данных отношений, не является исчерпывающим, поскольку указано, что помимо норм гражданского, земельного, градостроительного, водного и лесного права отношения по созданию объектов недвижимости могут регулировать также иные нормы. Например, законодательство о недрах (ч. 1 ст. 19 Закона о недрах) устанавливает, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право осуществлять в границах данных земельных участков строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации», определенные требования к строительству содержат законы об охране окружающей среды и пожарной безопасности, не относящиеся к перечисленным отраслям.
1.2. Абз. (2) полностью воспроизводит п. 1 ст. 263 ГК, содержащий общее положение о праве собственника земельного участка:
• возводить на нем здания и сооружения;
• осуществлять их перестройку или снос;
• разрешать строительство на своем участке другим лицам.
В качестве условий осуществления этих прав ГК указывает соблюдение градостроительных и строительных норм и правил[11], а также требований о целевом назначении земельного участка[12].
В п. 2 ст. 263 ГК сформулировано диспозитивное общее правило о том, что собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество, созданное им для себя на принадлежащем ему участке. Исключением из этого правила являются случаи создания СП, последствия которой, согласно абз. 2 п. 2 ст. 263 ГК определяются в ст. 222 ГК.
1.3. В абз. (2) отмечается, что права, указанные в п. 1.2 Комментария, могут осуществляться не только собственником, но и иными правообладателями земельных участков. К числу иных правообладателей относятся лица, владеющие земельными участками на правах постоянного (бессрочного) пользования (ст. ст. 268 ГК, ст. 39.9 ЗК), пожизненного наследуемого владения (ст. 265–267 ГК, ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»), аренды, предусматривающей право на строительство[13], сервитута (ст. 274, 277 ГК, ст. 23 ЗК), публичного сервитута (ст. 23.ЗК).
1.4. Если п. 1 ст. 263 ГК в качестве возможных ограничений называет соблюдение градостроительных и строительных норм и правил и требований о целевом назначении земельного участка, то Постановление требует соблюдения правового режима земельного участка, а также законодательства о градостроительной деятельности, требований технических регламентов, экологических требований, санитарно-гигиенических правил и нормативов, требований пожарной безопасности и иных требований, предусмотренных законодательством. При этом в качестве норм, требующих соблюдения указаны:
• п. 2 ст. 260 ГК и п. 2 ст. 7 ЗК – требуют осуществлять использование земельного участка в пределах, определяемых его целевым назначением, которое, в свою очередь, определяется его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием;
• подп. 2 п. 1 ст. 40 и п. 1 ст. 41 ЗК – устанавливают право собственников и иных правообладателей земельных участков возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
• п. 14 ст. 1 ГрК – содержит определение реконструкции;
• ст. 2 ГрК – устанавливает основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, нарушение которых может повлечь незаконность строительства;
• ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» – указывает, что безопасность зданий и сооружений обеспечивается посредством соблюдения требований этого Закона, требований стандартов и сводов правил, включенных в предусмотренные этим Законом специальные перечни, или требований специальных технических условий;
• ст. 36 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» – предусматривает специальные требования в области охраны окружающей среды к архитектурно-строительному проектированию, строительству и реконструкции;
• п. 2 ст. 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» – устанавливает, что при градостроительной деятельности и строительстве должны соблюдаться санитарные правила;
• абз. 4 ст. 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» – устанавливает, что «техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.
Данный перечень, видимо, следует расценивать как список условий, которые должны соблюдаться при осуществлении права на застройку земельного участка, явно не претендует на исчерпывающий характер, о чем свидетельствуют слова «и другие». На самом деле количество нормативных актов, определяющих требования к градостроительной деятельности, проектированию и строительству, очень велико. Перечислить эти акты в виде исчерпывающего перечня невозможно, учитывая также и то, что они будут различны в зависимости от вида и целевого назначения создаваемого здания (сооружения).
1.5. Абз. (3) содержит положение о том, что создание объекта с нарушением установленных законодательством требований может свидетельствовать о самовольности такой постройки (п. 1 ст. 222 ГК). Из этой формулировки, которая представляется самой важной в данном пункте, следует:
1) само по себе установление нарушений закона[14] при создании объекта не является достаточным для признания постройки самовольной и применения к ней положений ст. 222 ГК;
2) в то же время отсутствие нарушений закона при создании объекта должно исключать признание постройки самовольной;
Таким образом, установление нарушений закона при строительстве является основанием для постановки вопроса о признании постройки самовольной, а отсутствие таких нарушений должно исключать рассмотрение данного вопроса.
2
(1) В силу пункта 1 статьи 222 ГК РФ самовольной признается постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков:
• возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;
• возведение (создание) на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки;
• возведение (создание) без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки;
• возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату ее выявления.
(2) Данный перечень признаков самовольной постройки является исчерпывающим. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные признаки самовольной постройки (пункт «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 3 ГК РФ).
(3) Изменение требований к строительству после начала правомерного строительства или реконструкции объекта (например, установление границ территорий общего пользования (красных линий) после начала строительства объекта с соблюдением правового режима земельного участка) не является основанием для признания такой постройки самовольной (абзац первый пункта 1 статьи 222 ГК РФ).
(4) Если на день вынесения решения суда ранее выявленные признаки самовольной постройки устранены или более не являются таковыми вследствие изменения правового регулирования и отсутствуют иные основания для признания постройки самовольной, суд отказывает в удовлетворении требования о сносе самовольной постройки, о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями.
_______________________
Возможно, законодатель попытался решить таким образом проблему отнесения к СП объектов, возникших в результате реконструкции, понимая под возведенными полностью новые объекты (объекты нового строительства), а слово «созданные» используя для обозначения возникновения новых объектов в результате реконструкции.[16] Правда, без соответствующих пояснений трудно удостовериться в справедливости этих догадок, а способ распространения нормы о СП на реконструированные объекты (если именно это имел в виду законодатель) представляется не вполне удачным.
Учитывая изложенные выше обстоятельства, в Комментарии будет использоваться по отношению к СП только термин «создание», имея в виду, что понятие «возведение» им полностью охватывается.
2.2. Пункт 1 ст. 222 ГК построен таким образом, что для признания объекта СП достаточно только одного из четырех признаков[17] (как указано в Постановлении, «хотя бы одного»). Но, в принципе, возможна любая комбинация этих признаков. Не исключено, что результат строительства будет отвечать всем четырем признакам одновременно.
2.3. Понятие «самовольное строительство» объединяет в себе несколько правонарушений, относящихся к разным отраслям права. Создание объекта на земельном участке, который не принадлежит лицу, осуществившему постройку, является гражданским правонарушением, поскольку ущерб наносится отношениям собственности на данный участок, а иногда и иным правам, опосредующим законное владение участком. Такое правонарушение является одним из видов создания объекта на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке (1-й признак СП). К гражданским следует отнести также отдельные виды нарушений, связанных с отсутствием необходимых в силу закона согласований, разрешений (3-й признак СП). Речь в данном случае идет об отсутствии согласий на реконструкцию многоквартирного дома всех собственников помещений в нем[18] и согласий сособственников на строительство или реконструкцию здания (сооружения), при наличии общей собственности на земельный участок или объект реконструкции[19].
Признаки других правонарушений, объединенных понятием самовольного строительства, находятся за пределами гражданско-правового регулирования. КС указал, что «самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство»[20]. Строительство на чужом земельном участке не охватывается этой формулировкой, но к остальным вариантам она вполне применима. Нормы о порядке предоставления земельных участков и градостроительные нормы, устанавливающие процедуры выдачи разрешений на строительство и технические требования к построенным объектам, относятся к административному праву. Следовательно, мы имеем дело с административными правонарушениями. За некоторые из них предусмотрена административная ответственность[21]. В свою очередь, п. 2 ст. 222 ГК определяет лишь гражданско-правовые последствия административного правонарушения.
2.4. 1-й признак – создание объекта на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, может быть сформулирован иначе, как строительство на чужом земельном участке, т. е. участке, на который у лица, осуществившего постройку, отсутствуют какие-либо права. При этом возможны две ситуации:
1) строительство на захваченном земельном участке, когда у застройщика нет вообще никаких оснований для владения участком;
2) строительство на участке, который, хотя и предоставлен застройщику, но порядок этого предоставления нарушен, вследствие чего права на участок не возникли.
Разграничивать данные в ситуации необходимо, поскольку речь идет о двух разных модификациях 1-го признака СП.
2.5. Первая ситуация будет иметь место всегда, когда на момент определения статуса построенного объекта у застройщика отсутствует какое-либо право на земельный участок. Это право может отсутствовать изначально, но может исчезнуть после начала, или даже после окончания строительства, как в силу признания недействительным акта публичного образования, которым предоставлен участок (в том числе и в связи с нарушением порядка предоставления), так и ввиду признания недействительным другого основания возникновения права на участок (например, признания недействительной сделки отчуждения участка застройщику или договора аренды участка между застройщиком и собственником).
2.6. Вторая ситуация ограничивается случаями, когда на момент рассмотрения статуса построенного объекта право застройщика на земельный участок формально существует, но в силу допущенных нарушений подлежит аннулированию. Эта ситуация более сложна, поскольку требует определения, что в данном случае понимается под порядком предоставления. К порядку предоставления следует относить правила, зафиксированные в гл. V. 1. и V. 2. ЗК – «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности», и «Обмен земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности».
Но любое ли нарушение порядка предоставления земельных участков публичными образованиями (Российская Федерация, субъект РФ, орган местного самоуправления) делает строительство на таком участке самовольным? Должно ли быть предоставление земельного участка признано незаконным для объявления постройки самовольной и принятия решения о ее сносе? Автор комментария полагает, что основанием для признания объекта СП может быть лишь такое нарушение порядка предоставления земельного участка, которое влечет признание основания предоставления недействительным. При этом вопрос о недействительности основания предоставления участка может быть решен как в отдельном судебном процессе, так и при рассмотрении дела о сносе СП.
2.7. Можно ли говорить о соблюдении порядка предоставления участка в случае, когда предшествующим владельцем земельного участка выступало физическое или юридическое лицо, а не публичное образование? Возможно ли в качестве «нарушения порядка предоставления» признать нарушения, допущенные при совершении сделки отчуждения собственником земельного участка в пользу застройщика, или заключения договора аренды между ними, если после начала строительства соответствующий договор признан недействительным? Буквальное толкование текста ст. 222 ГК РФ вряд ли позволяет прийти к выводу о том, что понятием «нарушение порядка предоставления» охватываются данные ситуации. Вместе с тем, после признания соответствующей сделки недействительной застройщик может утратить право на земельный участок под постройкой, и его положение фактически не будет отличаться от положения застройщика, предоставление которому земельного участка публичным образованием было признано незаконным. В таких случаях речь идет не о нарушении порядка предоставления, а об отсутствии права на участок, т. е. о первой из рассматриваемых ситуаций.
2.8. Анализируемый признак СП в полном объеме применим лишь к вновь возводимым объектам. Когда речь идет о реконструкции уже существующих объектов, вопрос о правах застройщика на землю зачастую бывает не решен, что не может быть основанием для признания объекта реконструкции самовольным строительством. В этом случае основным является вопрос о праве на сам реконструируемый объект – здание или сооружение. Так собственнику здания не требуется доказывать, что соответствующий участок отведен ему для целей реконструкции, поскольку, будучи собственником реконструируемого объекта, в силу ст. 209 ГК он уже обладает правом на распоряжение этим имуществом путем его реконструкции. В соответствии со ст. 271 ГК любой собственник здания и сооружения является законным владельцем земельного участка, на котором расположен объект, даже в том случае, если у него отсутствуют документы, прямо устанавливающие это право, а в ЕГРН отсутствуют данные о его регистрации.
2.9. На практике реконструкция объектов производится не только их собственниками. Весьма распространенным является передача собственником (как правило, публичным образованием) зданий и сооружений юридическим и физическим лицам на условиях реконструкции. В таких случаях вопрос о правах на землю должен решаться в зависимости от формы передачи объекта. Если объект передается в собственность на основании сделки отчуждения с условием его реконструкции, то с момента регистрации права собственности на него по этому договору вопрос о правах на земельный участок может специально не ставиться. Если право собственности на участок, на котором расположен объект, отчужденный на условиях реконструкции, принадлежало тому же публичному образованию, что и отчужденный объект, то право на этот земельный участок автоматически переходит к застройщику (ст. 273 ГК). Если собственники земельного участка и объекта разные (например, участок принадлежит субъекту РФ либо относится к неразграниченной собственности, а здание является федеральной собственностью), то в действие вступает ст. 271 ГК.
Но отношения между собственником объекта и застройщиком по реконструкции могут быть организованы иначе. Если по договору право собственности застройщика на реконструированный объект возникает только с момента окончания его реконструкции, то вопрос о праве застройщика на соответствующий земельный участок должен быть решен до начала реконструкции, поскольку только в этом случае право собственности может быть зарегистрировано за застройщиком, как создателем нового объекта.
2.10. Объект признается созданным на участке, не предоставленном в установленном порядке, также и в том случае, если на чужом участке находится только часть объекта[22].
2.11. 2-й признак – создание объекта на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта[23]. Здесь речь идет о ситуации, когда застройщик имеет право на участок, но на нем либо вообще не разрешено создание объектов недвижимости, либо не разрешено строительство такого объекта, который создан застройщиком.
В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором[24]. В соответствии со ст. 85 ЗК РФ на землях населенных пунктов правилами землепользования и застройки[25] устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны[26]. На основании ч. 6 ст. 30 ГрК в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков. Пункт 1 ст. 37 ГрК делит виды разрешенного использования на основные, вспомогательные и условно разрешенные. При этом условно разрешенные виды использования приобретают значение действительно разрешенных лишь при соблюдении правил ст. 39 ГрК (заявление, публичные слушания, разрешение на условно разрешенный вид использования), а вспомогательные допускаются только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними.
2.12. Распространенным примером СП по 2-му признаку СП является строительство многоквартирных домов в зонах, где разрешена исключительно индивидуальная застройка[27]. Сюда же относится, например, создание промышленных объектов в зонах жилой застройки, либо, наоборот, жилых домов в производственных зонах. Однако не любое нарушение градостроительного регламента следует относить к данному признаку СП. В соответствии со ст. 30 ГрК в градостроительном регламенте помимо видов разрешенного использования, содержатся также: а) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков; б) предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и в) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Нарушение предельных размеров при предоставлении земельного участка под строительство, скорее, можно отнести к 1-му признаку СП. Акт о предоставлении земельного участка в этом случае должен признаваться недействительным, если размеры земельного участка не могут быть пересмотрены и приведены в соответствие с нормативными. Нарушение предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции характеризует 4-й признак СП – нарушение градостроительных правил, а нарушение ограничений в использовании объектов вообще не может служить основанием признания постройки самовольной[28].
2.13. Не всякое несоответствие объекта видам разрешенного использования свидетельствует о том, что перед нами СП. Речь о СП идет лишь тогда, когда строительство производилось после того, как соответствующий вид использования был исключен из числа разрешенных. В соответствии с ч. 8 ст. 36 ГрК «земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия». Таким образом, если в период строительства объекта его создание на земельном участке было разрешено, то последующее изменение законодательства не может превратить его в СП. Более того, даже если будет признано, что объект опасен для жизни и здоровья человека, окружающей среды или объектов культурного наследия, то в этом случае ликвидация такого объекта не может проводиться по правилам сноса СП. В соответствии с п. 1 ст. 222 ГК объект не будет СП и в том случае, если на момент начала строительства определенный вид разрешенного использования соответствовал закону, а его исключение из разрешенных произошло в процессе строительства.
2.14. 3-й признак – создание объекта без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений – это наиболее исторически стабильный признак СП. Однако действующая редакция п. 1 ст. 222 ГК, кроме необходимых разрешений, упоминает необходимые согласования, а также отмечает, что разрешения и согласования должны быть необходимы в силу закона.
Разрешения, представляющие собой разновидность административных актов, необходимы как собственникам земельных участков и реконструируемых объектов, так и лицам, которым участки или объекты переданы собственниками для строительства (реконструкции) на иных правах. В соответствии со ст. 51 ГСК «разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом <…>, проектом планировки территории и проектом межевания территории <…>, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом <…>, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, линейного объекта <…>, требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ»[29].
В соответствии с п. 16 ст. 51 ГСК РФ форма разрешения на строительство устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти[30]. Таким образом, нарушение формы данного документа может рассматриваться как отсутствие необходимых разрешений.
Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК. Общим правилом является то, что разрешение требуется на строительство и реконструкцию любого объекта капитального строительства (объекта недвижимости). Исключения из этого правила установлены п. 17 ст. 51 ГСК РФ. Разрешение на строительство не требуется в следующих случаях:
1) строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства, реконструкции на садовом земельном участке жилого дома, садового дома, хозяйственных построек, определенных в соответствии с законодательством в сфере садоводства и огородничества;
2) строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства[31];
3) строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства;
4) строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования, критерии отнесения к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации;
5) изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;
6) капитального ремонта объектов капитального строительства;
7) строительства, реконструкции буровых скважин, предусмотренных подготовленными, согласованными и утвержденными в соответствии с законодательством РФ о недрах техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых или иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр;
8) строительства, реконструкции посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом;
9) строительства, реконструкции объектов, предназначенных для транспортировки природного газа под давлением до 1,2 мега-паскаля включительно;
10) размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 50 м, предназначенных для размещения средств связи;
11) иных случаях, если в соответствии с ГрК, нормативными правовыми актами Правительства РФ, законодательством субъектов РФ о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.
В случае, указанном в п. 3, речь идет об объектах, не относящихся к недвижимости. Во всех остальных пунктах мы имеем дело с недвижимыми вещами, для строительства которых разрешение не нужно.
2.15. Прежняя редакция ст. 222 ГК говорила только о получении необходимых разрешений, что позволяло исключить признание по этому основанию СП всех объектов, перечисленных в п. 17 ст. 51 ГрК. Однако расширение действующей редакцией ГрК перечня объектов, строительство которых не требует разрешения, не влечет либерализации закона о самовольном строительстве, поскольку одновременно признаком СП признано не только отсутствие разрешения на строительство, но и отсутствие необходимых в силу закона согласований. Вполне очевидно, что это новый, дополнительный и самостоятельный признак СП.
Большинство объектов, на которые не требуется разрешения, требуют, тем не менее, для их строительства различных согласований. Если раньше отсутствие таких согласований не могло повлечь признание объекта СП, то теперь это достаточное основание для такого признания. Интересно также соотношение признаков отсутствия необходимых разрешений и отсутствия необходимых в силу закона согласований. Для получения разрешения на строительство может быть необходимо согласование других государственных органов[32]. Как быть, если разрешение выдано, а необходимые для его выдачи согласования отсутствовали? Возможны также ситуации, когда наряду с разрешением на строительство требуется определенное согласование (разрешение)[33]. Видимо, с учетом действующей редакции ст. 222 ГК РФ следует признать, что наличие разрешения на строительство при отсутствии иных необходимых в силу закона согласований должно быть основанием для признания строительства самовольным.
2.16. Для исключения самовольности строительства застройщик должен доказать, что в данном случае разрешение на строительство не требуется. Таким доказательством при строительстве гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу, жилого дома, садового дома, хозяйственных построек, объектов ИЖС будет документ, подтверждающий назначение земельного участка. Вспомогательный характер объекта может быть доказан представлением проекта, из которого следует предназначение объекта исключительно для обслуживания основного здания или сооружения. Но как установить, что изменения объектов капитального строительства и (или) их частей не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом? Так как рассмотрение документов для выдачи разрешений на строительство возложена ГрК на органы исполнительной власти и местного самоуправления, логично предположить, что именно эти органы должны быть уполномочены на выдачу документов, подтверждающих отсутствие необходимости получения разрешения на строительство. В то же время трудно представить ситуацию, когда строительство или реконструкция объекта недвижимости не будет влиять на надежность и безопасность реконструированного объекта.
2.17. По поводу содержания 3-го признака СП и его соотношения с другими признаками в литературе высказаны различные мнения. Л. В. Щенникова полагает, что «наличие разрешения на строительство само по себе свидетельствует о наличии прав застройщика на земельный участок, на котором предполагается осуществлять строительство. Таким образом, признак «разрешения» поглощает признак «отвода»[34] земельного участка»[35]. По-другому смотрит на этот вопрос Н. Б. Щербаков, который делает вывод, что «в случае, когда застройщик, не обладающий правом на земельный участок, все же осуществил его застройку, он не имеет и не может иметь разрешение на строительство. Если же такое разрешение есть, то оно, безусловно, является незаконным и не может поэтому быть учтено судом при рассмотрении дела (ст. 12 ГК РФ)»[36].
Автор комментария полагает, что признак отсутствия необходимых разрешений заключается именно в отсутствии разрешения на строительство, предусмотренного ст. 51 ГрК, и представляет собой отдельный, самостоятельный по отношению к другим, признак СП. Разумеется, отсутствие прав на земельный участок должно исключать выдачу разрешения на строительство. Однако на практике дело не всегда обстоит так. В связи с этим считать, что разрешение на строительство означает во всех случаях наличие права на земельный участок, нельзя ни в коем случае. Кроме того, разрешение может быть выдано до того, как право на земельный участок застройщиком будет утрачено. В этом случае разрешение будет действительно, выдано без нарушения закона, а признак отсутствия права на земельный участок, тем не менее, будет иметь место. Что же касается отнесения к числу необходимых разрешений также и разрешения на ввод в эксплуатацию, то для такого толкования закона основания отсутствуют. Речь в ст. 222 ГК идет о создании объекта без получения на это необходимых разрешений, из чего следует, что именно на создание объекта должно быть получено разрешение, в то время как разрешение на ввод в эксплуатацию всегда выдается после окончания процесса строительства (реконструкции). Отказ в выдаче этого разрешения свидетельствует, как правило, о наличии 4-го признака СП – нарушения градостроительных и строительных норм и правил. Следует согласиться с Д. В. Пятковым, который указывает, что «объект не может быть признан самовольной постройкой по причине отсутствия акта приемки в эксплуатацию, так как такое нарушение не предусмотрено п. 1 ст. 222 ГК РФ. Такой акт может быть составлен в любое время при наличии документов, свидетельствующих о правомерном создании объекта. Отсутствие акта – препятствие для регистрации права собственности, но оно не придает строительству самовольный характер»[37].
2.18. Отсутствие согласия собственников помещений на реконструкцию многоквартирного дома, отсутствие согласия сособственников земельного участка на строительство на этом участке, отсутствие согласия сособственников на реконструкцию здания (сооружения), находящегося в общей собственности – разновидности 3-го признака СП – см. комментарий к п. 27 и 28 Постановления.
2.19. Отмена разрешения на строительство или разрешения на ввод в эксплуатацию, уведомления о соответствии объекта индивидуального жилищного строительства в порядке самоконтроля органом, уполномоченным на их выдачу, либо судом не свидетельствует о том, что такой объект является СП – см. комментарий к п. 26 Постановления.
2.20. Последствия отсутствия разрешения на строительство и признание права на СП – см. комментарий к п. 25 и 43 Постановления.
2.21. О специфике применения 3-го признака к строительству объектов ИЖС и садового дома – см. комментарий к п. 3 Постановления.
2.22. 4-й признак СП – нарушение градостроительных и строительных норм и правил. Документом, подтверждающим отсутствие этого признака, может быть разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (ст. 55 ГрК). Однако такое разрешение требуется только в тех случаях, когда законом (ст. 51 ГрК) предусмотрена необходимость получения разрешения на строительство. В иных случаях разрешение на ввод в эксплуатацию не требуется, что, однако, не означает, что соответствие объекта градостроительным и строительным нормам и правилам не должно устанавливаться для решения вопроса о том, не относится ли объект к СП.
Градостроительные нормы и правила устанавливаются нормативными актами РФ, субъектов федерации и муниципальных образований и могут содержаться в правилах землепользования и застройки и градостроительных регламентах. К этим нормам прежде всего относятся предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства (высотность, этажность, площадь застройки, требования к озеленению и наличию мест для стоянки автотранспорта и пр). В отдельных случаях могут устанавливаться определенные требования к используемым архитектурными решениям и формам (требования к фасадам, форме крыш и пр.).
Строительные нормы и правила (СНиП) представляют собой утвержденные органами исполнительной власти специальные требования, обязательные при осуществлении строительства и реконструкции объектов капитального строительства.
2.23. Более ранняя редакция данного признака, которая предусматривала существенность нарушения норм и правил, подвергалась критике в связи с неконкретностью и оценочным характером. Возможно, это побудило законодателя исключить существенность нарушений из описания данного признака СП. Это вряд ли следует отнести к удачным решениям, поскольку невозможно себе представить, чтобы любое, в том числе и совершенно незначительное, нарушение градостроительных, а особенно строительных норм и правил, которых существует великое множество, могло бы создать основание для признания постройки самовольной и повлечь ее снос. Суды, решая вопрос о самовольности построек, все равно вынуждены оценивать значимость нарушений при принятии решения[38].
2.24. В абз. (2) указано, что приведенный перечень признаков СП является исчерпывающим. На первый взгляд это утверждение кажется очевидным. Все признаки СП перечислены в п. 1 ст. 222 ГК, из чего следует, что без внесения изменений в эту норму новые признаки СП не могут быть установлены, а ранее установленные – исключены. В то же время необходимо иметь в виду, что практически все признаки СП носят отсылочный характер, поскольку речь в них идет об установленном порядке предоставления земельного участка (1-й признак); о разрешенном использовании земельного участка (2-й признак); о необходимых в силу закона согласованиях, разрешениях (3-й признак); нарушении градостроительных и строительных норм и правил (4-й признак). Все перечисленные правила и нормы, нарушения которых составляют признаки СП, устанавливаются не ГК, а иными законами или нормативными актами исполнительных органов власти, а также органов местного самоуправления. Таким образом фактический состав правонарушения при самовольном строительстве определяется не ст. 222 ГК, а совокупностью нормативных актов, устанавливающих правила, нарушение которых образуют признаки СП.
В связи с этим формально правильное утверждение в абз. (2) о том, что органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные признаки СП, должно быть истолковано с учетом возможности этих органов устанавливать и изменять правила, нарушения которых составляют признаки СП. При этом Постановление ссылается на п. «о» статьи 71 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 ГК, которые относят к ведению РФ гражданское законодательство. В то же время в абз. (1) п. 1 Постановления справедливо указано, что отношения, связанные с созданием на земельном участке объектов недвижимого имущества, регулируются нормами гражданского, земельного, градостроительного, водного, лесного и иного законодательства[39]. В силу этого относить правовое регулирование вопросов, связанных с самовольным строительством только к гражданскому праву вряд ли обоснованно[40].
2.25. Согласно абз. 1 п. 1 ст. 222 ГК разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений, а также нарушенные градостроительные и строительные нормы и правила должны быть установлены на дату начала создания СП и быть действующими на дату ее выявления. В связи с этим в абз. (3) отмечается, что изменение требований к строительству после начала правомерного строительства или реконструкции объекта не является основанием для признания такой постройки самовольной. Данный подход вполне логичен. Нельзя признавать постройку самовольной, если строительство началось раньше, чем были установлены определенные ограничения, «нарушенные» при строительстве. Не подлежит признанию самовольной и та постройка, которая не соответствует ограничениям, существовавшим, когда строительство начиналось, но отмененным к моменту выявления объекта, в отношении которого устанавливается законность строительства.
Необходимо иметь в виду, что доказыванию подлежит момент начала строительства, а не момент выдачи на него разрешений и согласований, поскольку текст правовой нормы однозначно говорит о «дате начала возведения или создания».
2.26. В предыдущем пункте Комментария указано, что объект может быть признан СП, если нарушенные нормы и правила действовали на дату начала создания и на дату выявления СП. Однако абз. (4) отмечает, что если на день вынесения решения суда ранее выявленные признаки СП устранены или более не являются таковыми вследствие изменения правового регулирования, и отсутствуют иные основания для признания постройки самовольной, суд отказывает в удовлетворении требования о сносе СП или приведении в соответствие. Следовательно, для признания постройки самовольной нарушенные нормы и правила должны сохранять свое действие до вынесения решения суда. Если к моменту удаления судей в совещательную комнату данные нормы и правила утратили силу, объект не может быть признан СП и, соответственно, к нему не могут быть применены меры, предусмотренные п. 2 ст. 222 ГК.
В формулировке абз. (4) нужно обратить внимание и на то, что нарушенные нормы на момент вынесения решения суда могут продолжать действовать, но признаки СП могут быть устранены ответчиком или иными лицами. И в этом случае объект не может быть признан СП, но не в связи с отменой действия норм, а в связи с фактическим устранением нарушений, которые являлись признаками СП. Таким образом, как нарушенные правила, так и фактические признаки их нарушения должны существовать на момент вынесения решения. В противном случае объект не может быть признан СП.
3
(1) Возведение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой (часть 13 статьи 51.1 ГрК РФ, часть 12 статьи 70 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон о государственной регистрации недвижимости), часть 5 статьи 16 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
(2) Судам следует учитывать, что до 1 марта 2031 года возведение (создание) таких объектов на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, без соблюдения порядка, предусмотренного статьей 51.1 ГрК РФ, и регистрация на них права собственности на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем земельного участка, и правоустанавливающего документа на земельный участок являются законными действиями застройщика (часть 11 статьи 24, часть 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости).
_______________________
Объект индивидуального жилищного строительства (далее – объект ИЖС) – «отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости» (п. 39 ст. 1 ГрК).
Садовый дом — здание сезонного использования, предназначенное для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их временным пребыванием в таком здании (п. 2 ст. 3 Федерального закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
3.2. Согласно ч. 1 ст. 51.1 ГрК для строительства и реконструкции указанных выше объектов разрешение на строительство не требуется. Застройщик подает в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы уведомление о планируемом строительстве с необходимыми приложениями (ч. 3 ст. 51.1 ГРК). Уполномоченные органы в течение семи рабочих дней со дня поступления уведомления о планируемом строительстве направляют застройщику уведомление о соответствии параметров объекта ИЖС или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта на земельном участке (далее – уведомление о соответствии) либо о несоответствии установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта на земельном участке (далее – уведомление о несоответствии). Получение застройщиком уведомления о соответствии либо ненаправление указанными уполномоченными органами уведомления в срок считается согласованием указанными органами строительства или реконструкции объекта (ч.13 ст. 51.1 ГрК).
В случае получения застройщиком уведомления о соответствии либо ненаправления указанными органами в срок уведомления о несоответствии убытки, причиненные застройщику сносом или приведением в соответствие объекта в связи с признанием таких объектов СП вследствие несоответствия их параметров предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства либо вследствие недопустимости размещения таких объектов в полном объеме подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации, или казны муниципального образования (ч. 15 ст. 51.1 ГрК).
3.3. Исходя из приведенных в предыдущем пункте Комментария норм, следует, что строительство объекта ИЖС или садового дома без уведомления о соответствии, либо при получении уведомления о несоответствии должно считаться строительством без получения на это необходимых в силу закона согласований (3-й признак СП).
При этом ошибочное направление уведомления о соответствии, либо не направление уведомления о несоответствии не является основанием для непризнания постройки самовольной и не исключает решения о ее сносе или приведении в соответствие. Однако в этом случае убытки застройщика подлежат возмещению за счет казны соответствующего публичного образования.
3.4. Тем не менее в соответствии с абз. (1) создание объекта ИЖС или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его СП[41].
Это положение авторы Постановления обосновывают ссылкой на:
• ч. 12 ст. 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон о регистрации) – до 1 марта 2031 г. допускается осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на жилой или садовый дом, соответствующий параметрам объекта ИЖС на основании только технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок. При этом наличие уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта ИЖС или садового дома, уведомления об окончании строительства или реконструкции объекта ИЖС или садового дома не требуется;
• ч. 5 ст. 16 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» – застройщик садового дома вправе до 1 марта 2031 г. направить в уполномоченные органы уведомление о планируемом строительстве. В этом случае применяются положения ст. 51.1, ч. 16–21 ст.55 ГрК;
• ч. 11 ст. 24 Закона о регистрации – сведения указываются в техническом плане на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем объекта недвижимости. Ответственность за достоверность указанных в декларации об объекте недвижимости сведений несет лицо, составившее и заверившее такую декларацию.
3.5. Из этих норм в абз. (2) делается вывод о том, что до 1 марта 2031 г. создание объектов ИЖС и садовых домов без соблюдения порядка, предусмотренного ст. 51.1 ГрК РФ, а также регистрация на них права собственности на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем земельного участка, правоустанавливающего документа на земельный участок являются законными действиями застройщика.
Фактически это указание отменяет действие ст. 51.1 ГрК в отношении застройщиков объектов ИЖС и садовых домов до 1 марта 2031 г., в связи с чем нарушение этими лицами требований данной статьи не может быть признано основанием для признания постройки самовольной.
3.6. Изложенный подход оставляет два вопроса:
1) какие нормы подлежат применению, если застройщик объекта ИЖС или садового дома воспользовался своим правом направить уведомление о планируемом строительстве (реконструкции)?
Закон не содержит запрета применения норм ст. 51.1 и 55 ГрК в отношении застройщиков объектов ИЖС и садовых домов, а ч. 5 ст. 16 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ (см. п. 3.4 Комментария) при направлении застройщиком уведомления о планируемом строительстве (при отсутствии такой обязанности) прямо предписывает применять указанные нормы ГрК к объекту, в отношении которого представлено уведомление. Таким образом, можно предположить, что в случае реализации своего права на представление уведомления о планируемом строительстве любой застройщик попадает в сферу действия соответствующих норм.
2) можно ли считать СП объект ИЖС или садовой дом, в отношении которого было реализовано право на представление уведомления о планируемом строительстве, а от уполномоченного органа получено уведомление о несоответствии, но строительство все же осуществлено?
В этом случае, несмотря на право действовать в соответствии с ч. 12 ст. 70 Закона о регистрации (регистрация права на основании лишь технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок), строительство тем не менее по требованию органа, выдавшего уведомление о несоответствии, может быть признано самовольным. Создавшаяся на сегодняшний день ситуация такова, что застройщик вправе выбрать путь создания объекта и оформления права на него.
Если он выбирает ч. 12 ст. 70 Закона о регистрации, то не представляет уведомление о планируемом строительстве, а прямо обращается в регистрирующий орган. Это один из вариантов его законных действий. Регистратор при этом не проверяет наличие у объекта признаков СП, а проведенная им регистрация не означает, что вопрос о признании объекта СП, его сносе или приведении в соответствие не может быть поставлен в будущем. При этом застройщик, оказавшийся самовольным, будет нести все связанные с этим убытки.
Если застройщик выбирает путь, предусмотренный ст. 51.1 и 55 ГрК, то это тоже законные действия, в результате которых он приобретает дополнительную защиту своих прав, поскольку ошибочное согласие уполномоченного органа влечет возмещение застройщику всех убытков, связанных с признанием постройки самовольной. В то же время, полученное уведомления о несоответствии, предупреждает его о том, что действия вопреки этому уведомлению могут повлечь ответственность в виде сноса постройки или обязанности привести ее в соответствие.
Положения, изложенные в данном пункте Комментария, представляют собой позицию автора, в Постановлении не рассматриваются и прямо из него не вытекают.
4
(1) Лицо, осуществившее возведение (создание) самовольной постройки, не приобретает на нее право собственности и не вправе распоряжаться ею и совершать какие-либо сделки до признания такого права судом (пункты 2, 3 статьи 222 ГК РФ).
(2) Такая постройка не может быть включена в наследственную массу, однако наследник, к которому перешло соответствующее вещное право на земельный участок, вправе обращаться в суд с требованием о признании за ним права собственности на самовольную постройку, возведенную (созданную) на данном земельном участке.
_______________________
В силу п. 3 ст. 222 ГК право собственности на СП может быть признано судом. В случае такого признания права результат самовольного строительства поступает в собственность лица, указанного в решении суда и включается в гражданский оборот в качестве здания, сооружения или объекта незавершенного строительства. Поэтому запрет, установленный п. 2 ст. 222 ГК действует до момента признания права на СП[42].
4.2.Абз. (2) посвящен правам наследников в отношении самовольно созданных наследодателем объектов. Поскольку право собственности на СП без признания судом возникнуть не может (см. предыдущий пункт Комментария), она не может находиться в собственности наследодателя и, соответственно, не может быть включена в наследственную массу. В связи с этим иски наследников о включении СП в наследственную массу и включении ее в состав наследственного имущества являются бесперспективными.
Однако, если лицо в порядке наследования приобрело право собственности или иное вещное право на земельный участок, на котором находится СП, которая создана наследодателем или иными лицами, такой наследник, как лицо, обладающее вещным правом на земельный участок (п. 3 ст. 222 ГК) вправе обратиться в суд с требованием о признании за ним права собственности на СП, созданную на данном земельном участке. При соответствии требованиям п. 3 ст. 222 ГК право на СП будет признано за наследником. В случае, если СП создана не наследодателем, а иным лицом, то наследник возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом (абз. 2 п. 3 ст. 222 ГК). Если самовольное строительство осуществлено наследодателем, то речь о каких-либо компенсациях не идет[43].
4.3. В п. 27 постановления № 10/22 указывалось, что «требование может быть удовлетворено только в том случае, если к наследникам в порядке наследования перешло право собственности или право пожизненного наследуемого владения земельным участком». Однако в п. 3 ст. 222 ГК в редакции Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 258-ФЗ содержится положение о том, что право на СП может быть признано «за лицом в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок».
Решая вопрос о возможности наследника иметь на земельный участок право постоянного (бессрочного) пользования, нужно помнить, что это право по закону полностью лишено оборотоспособности (п. 3 ст. 269 ГК). Это должно означать, в частности, невозможность перехода этого права по наследству к кому бы то ни было. Следовательно, право постоянного (бессрочного) пользования, если оно принадлежало наследодателю[44], должно прекращаться с его смертью, а земельный участок остается в публичной собственности. Возможно поэтому постановление № 10/22 исключило право постоянного (бессрочного) пользования из числа прав, которые позволяют наследнику ставить вопрос о признании права на СП.
Вместе с тем, действующее законодательство допускает возможность возникновения права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок у наследника (гражданина или юридического лица), как, впрочем, и у других лиц, не имеющих отношения к наследованию. Но это право возникает не на основании наследования, а по другому предусмотренному законом основанию. Согласно п. 3 ст. 552 ГК при продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях, что и продавец недвижимости. В соответствии с п. 1 ст. 35 ЗК при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.
В соответствии с абз. 2 п. 13 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» в силу указанных норм покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение. Следующий абзац п. 13 указанного постановления признает приобретателя недвижимости, находящейся на участке, принадлежавшем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, лицом, к которому это право перешло[45].
Нельзя исключить, что наследник станет обладателем права постоянного (бессрочного) пользования в связи с тем, что по наследству приобретет право собственности на законно созданное здание, находящееся на участке, принадлежавшем наследодателю на данном праве. Если на этом участке будет находиться СП, он, как обладатель вещного права на участок, не может быть лишен права на иск о признании права собственности на СП. Аналогичные права будет иметь любое лицо, независимо от оснований приобретения права собственности на здание (сооружение), расположенное на этом земельном участке. Следовательно, возможность требовать признания права на СП наследником нельзя связывать только с правом собственности и пожизненным наследуемым владением. Возможно, в связи с этим в комментируемом пункте Постановления говорится о «соответствующем вещном праве», вместо перечисления этих прав (они перечислены в абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК).
4.4. О правах арендатора земельного участка на созданную им на этом участке СП см. комментарий к п. 20 Постановления и п. 41.3 Комментария.
5
(1) Положения статьи 222 ГК РФ регулируют отношения, связанные с самовольным возведением (созданием) зданий, сооружений, отвечающих критериям недвижимого имущества вследствие прочной связи с землей, исключающей их перемещение без несоразмерного ущерба назначению этих объектов (абзацы первый, третий пункта 1 статьи 130, пункт 1 статьи 141.3 ГК РФ).
(2) Постройка может быть признана самовольной на любом этапе ее строительства, начиная с возведения фундамента.
(3) Постройка, возведенная (созданная) в результате реконструкции объекта недвижимого имущества, которая привела к изменению параметров объекта, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), может быть признана самовольной и подлежащей сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями при наличии оснований, установленных пунктом 1 статьи 222 ГК РФ. При наличии технической возможности такая постройка может быть приведена в соответствие с установленными требованиями путем демонтажа только той части объекта, которая была создана в результате реконструкции (например, самовольно возведенной пристройки).
_______________________
5.2. С 1 сентября 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 8-ФЗ[46], которым была утверждена новая редакция п. 1 ст. 222 ГК, согласно которой «самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение». Таким образом из определения СП исчезло упоминание о недвижимом имуществе, что дало основание некоторым ученым настаивать на том, что СП недвижимостью не является. Значительное количество исследователей проблем СП отказывают ей в праве называться недвижимой вещью[47]. Другая весьма многочисленная группа авторов, наоборот, настаивает на том, что СП – недвижимая вещь[48].
В основе позиции, не признающей СП недвижимой вещью, лежит концепция законности создания как критерия недвижимого имущества, которая исходит из того, что недвижимостью может признаваться только объект, созданный в соответствии с законом. Нарушение закона при создании объекта делает его СП, которая недвижимой вещью не является, т. к. на нее не возникает право собственности, и она лишена оборотоспособности. Несмотря на физическую прочную связь с землей, у незаконно созданного объекта с землей отсутствует юридическая связь[49]. Авторы Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе утверждают, что «недвижимой вещью, в смысле гражданского права, может быть только вещь, права на которую зарегистрированы в ЕГРП или могут (должны) быть зарегистрированы в ЕГРП»[50]. Выступая против рассмотрения в качестве критерия отнесения объекта к недвижимости правовых отношений, которые существуют по поводу этого объекта, и предлагая вещью считать предмет материального мира, который при определенных условиях может быть включен в гражданский оборот, автор комментария полагает, что СП, безусловно, представляет собой недвижимую вещь[51].
5.3. Несмотря на изменение формулировки определения СП, высшие суды РФ формулировку п. 29 постановления № 10/22 не изменяли вплоть до принятия комментируемого Постановления, очевидно, продолжая считать СП недвижимостью. Новая же формулировка комментируемого пункта Постановления не просто указала на то, что положения статьи 222 ГК регулируют отношения, связанные с самовольным созданием зданий, сооружений, отвечающих критериям недвижимого имущества, но указала единственный критерий недвижимости – прочную связь объектов с землей, исключающую их перемещение без несоразмерного ущерба назначению, что однозначно решает вопрос о СП как разновидности недвижимости. То, что в действующей редакции п. 1 ст. 222 ГК из определения СП исключено указание на то, что это недвижимость, не является основанием для вывода о том, что СП к недвижимости не относится. СП определяется через понятия «здание» и «сооружение», которые в соответствии с п. 1 ст. 130 ГК представляют собой конкретные разновидности недвижимых вещей, прочно связанных с землей. Новая редакция определения объекта капитального строительства говорит о существовании некапитальных строений и сооружений (п. 10, 10.2 ст. 1 ГрК), но отнесение созданных человеком объектов к этой категории закон связывает с особенностями их конструкции, а не с законностью создания. Таким образом СП, характеризующаяся капитальностью, должна относиться к зданиям и сооружениям как в смысле ГрК, так и в смысле п. 1 ст. 130 ГК.
5.4. О том, что авторы Постановления относят СП к недвижимости, свидетельствуют и другие его пункты:
• в п. 24 речь идет о реконструкции объекта недвижимости, параметры которого не соответствуют градостроительному регламенту (т. е. о реконструкции СП);
• п. 8 указывает, что возможен снос недвижимого имущества, право на которое зарегистрировано в ЕГРН, если оно имеет признаки СП.
5.5. Концепция правомерности создания как признака недвижимой вещи, тесно связанная с понятием СП, перестает работать там, где кончается сфера действия самого этого понятия. Это относится, например, к объектам, созданным юридическими лицами для нежилых целей до начала действия первой части ГК. В соответствии со ст. 109 ГК РСФСР 1964 г., действовавшей в этот период, самовольной постройкой могли быть признаны только жилые дома, построенные гражданами. ВС указал в связи с этим, что понятие «самовольная постройка» введено ст. 222 ГК, которая применяется с 1 января 1995 г., и к гражданским правоотношениям, возникшим после ее введения в действие[52]. Это разъяснение означает, что объекты, созданные с нарушением закона до 1995 г., должны рассматриваться как объекты недвижимости, независимо от нарушения закона при их создании. Вполне логичным здесь будет вывод о том, что, если предлагаемый концепцией признак недвижимости не работает во всех случаях, то этот признак определен неправильно[53].
5.6. Нельзя не отметить, что концепция правомерности создания, несмотря на ее противоречивость, опирается на некоторые положения судебной практики. В постановлении № 25 не удалось избежать упоминания правомерности создания объекта: «правомерно возведенное здание или сооружение является объектом недвижимости, в том числе до регистрации на него права собственности лица, в законном владении которого оно находится» (абз. 4 п. 38); правомерность создания должна характеризовать объект незавершенного строительства (абз. 5 п. 38). В определениях ВС по конкретным делам продолжают встречаться указания на то, что «для признания имущества недвижимым необходимо представить доказательства возведения его в установленном законом и иными нормативными актами порядке на земельном участке, предоставленном для строительства объекта недвижимости, с получением разрешительной документации с соблюдением градостроительных норм и правил»[54].
5.7. Необходимо не только констатировать, что СП является недвижимой вещью, но и определить соотношение известных законодательству видов недвижимого имущества и СП.
Статья 130 ГК РФ в качестве видов недвижимого имущества называет: 1) земельные участки, 2) участки недр, 3) здания, 4) сооружения, 5) объекты незавершенного строительства, 6) жилые и нежилые помещения, 7) машино-места.
СП – всегда результат строительной деятельности как целенаправленной деятельности людей по созданию нового объекта недвижимости. Согласно п. 13 ст. 1 ГрК, «строительство – создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства)». Такое определение исключает из возможных объектов самовольного строительства участки недр.
Современная редакция п. 1 ст. 222 ГК не оставляет сомнения в том, что здание и сооружение могут быть СП.
Некоторые земельные участки могут быть объектами самовольного строительства. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 246-Ф3[55] определяет искусственно созданный земельный участок (далее – ИЗУ) как «сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки донного грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком». Из этого определения можно заключить, что с одной стороны ИЗУ, – это сооружение, на которое с определенными оговорками и дополнениями распространяется градостроительное законодательство в части получения разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию (ч. 5 ст. 4 ГрК). С другой стороны, после ввода в эксплуатацию это сооружение признается земельным участком, подлежащим кадастровому учету (ст. 45 Закона о регистрации). При таком законодательном решении нет никаких оснований исключать ИЗУ из числа объектов, которые могут быть СП. Вместе с тем нужно иметь в виду, что это единственный предусмотренный законом случай, когда земельный участок может быть отнесен к вновь созданным объектам и СП.
Не может быть СП помещение. Эта разновидность недвижимого имущества большинством ученых, к числу которых относится и автор Комментария, признается вещью-фикцией, поскольку не имеет какого-либо материального содержания, представляя собой лишь определенным образом ограниченное пространство в здании или сооружении. Таким образом, хотя помещения и являются результатом строительной деятельности, но они не могут быть ее самостоятельным объектом. Нельзя построить помещение, можно построить только здание или сооружение, в котором тем или иным образом помещения выделяются. Тем более нет оснований признавать СП машино-места. В связи с этим вызывает серьезные сомнения обоснованность ссылки в абз. (1) на абз. третий п. 1 ст. 130 ГК, в котором говорится о помещениях и машино-местах. Поскольку предыдущий текст абз. (1) говорит о недвижимом имуществе, к которому применима ст. 222 ГК, может сложиться неправильное мнение о том, что к таким объектам относятся помещения и машино-места, в то время как они прочной связи с землей не имеют, а к недвижимости относятся в силу специального указания закона.
5.8. Неоднозначно решается вопрос о соотношении СП и единого недвижимого комплекса – ст. 133.1 ГК (далее – ЕНК). Высказана точка зрения, что СП «может быть признан единый недвижимый комплекс в целом только в том случае, если признаки самовольной постройки имеются у всех объектов, входящих в состав единого недвижимого комплекса»[56]. Этот подход ошибочен. Если в ЕНК входит три здания, и только одно из них имеет признаки СП, то законность строительства двух других зданий никак не может защищать владельца здания, построенного с нарушением закона, от неблагоприятных последствий, предусмотренных ст. 222 ГК. Следом за решением вопроса о сносе (или приведении в соответствие) этого здания должен возникнуть вопрос о признании отсутствующим права на ЕНК либо перерегистрации ЕНК в измененном составе, включающем два оставшихся здания. Декларированная в ст. 133.1 ГК неделимость ЕНК как вещи может лишь привести к тому, что решение о сносе одного здания из трех будет сформулировано как необходимость приведения ЕНК в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки в виде сноса одного из зданий, входящих в ЕНК.
5.9. Абз. (2) решает вопрос о возможности отнесения объектов незавершенного строительства к СП. Пункт 30 постановления № 10/22 содержал следующую формулировку: «в соответствии со статьей 130 ГК РФ объекты незавершенного строительства отнесены законом к недвижимому имуществу. Исходя из п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой признается не только жилой дом, другое строение, сооружение, но и иное недвижимое имущество. Следовательно, объект незавершенного строительства как недвижимое имущество также может признаваться самовольной постройкой». Абз. (2) ограничился указанием на то, что постройка может быть признана самовольной на любом этапе ее строительства, начиная с возведения фундамента.
Проблема возможности признания объекта незавершенного строительства СП практически дискуссий не вызывает. Конечно, изменение редакции определения СП в п. 1 ст. 222 ГК может поставить этот вывод под сомнение. Прежняя редакция, хотя и не упоминала прямо объекты незавершенного строительства, но относила к СП «иное недвижимое имущество», в то время как нынешняя редакция говорит только о «здании, сооружении и другом строении». Вряд ли законодатель таким образом хотел исключить незавершенное строительство из СП, однако эту редакцию нельзя признать удачной.
Поскольку п. 38 постановления № 25 установил, что при разрешении вопроса о признании правомерно строящегося объекта недвижимой вещью (объектом незавершенного строительства) необходимо установить, что на нем, по крайней мере, полностью завершены работы по сооружению фундамента или аналогичные им работы[57], в абз. (2) указывается, что объект незавершенного строительства может быть СП с этого же момента. Что же касается строящегося объекта, работы по сооружению фундамента которого не завершены, то он не может считаться ни недвижимой вещью, ни СП. Соответствующий результат строительной деятельности следует рассматривать как часть земельного участка.
5.10. СП могут быть только новые объекты недвижимости. При этом сами вновь созданные объекты можно разделить на две группы: 1) объекты нового строительства; 2) объекты, созданные в результате преобразования ранее существовавших объектов. Абз. (3) посвящен вопросу о соотношении реконструкции и самовольного строительства.
Понятие реконструкции определено в п. 14 ст. 1 ГрК – это «изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и(или) восстановления указанных элементов».
В постановлении № 10/22 указывалось (п. 28), что «положения статьи 222 ГК распространяются на самовольную реконструкцию недвижимого имущества, в результате которой возник новый объект». Из этого можно было заключить, что реконструкция может приводить к созданию нового объекта, а может и не приводить. Следовательно, не всякая реконструкция, проведенная без разрешения или с существенным нарушением строительных норм, могла быть признана СП. К сожалению, выдвигая данный тезис, авторы постановления № 10/22 не указали критерии, которыми должен руководствоваться суд, делая вывод о том, создан ли в результате реконструкции новый объект недвижимости. Тем самым вместо внесения единообразия в судебную практику были созданы предпосылки для произвольного применения закона. Этому подходу соответствовал и абз. 3 п. 29 постановления № 10/22, согласно которому ст. 222 ГК не подлежит применению в случаях, когда самовольно возведенный объект не является новым объектом. Что такое самовольно возведенный объект, который является объектом недвижимого имущества, но тем не менее не является новым, – вопрос, ответ на который так и не был найден доктриной и практикой.
К сожалению, описанный выше подход проник и в действующее законодательство. Согласно п. 3 ст. 141.3 ГК[58] «изменение характеристик здания или сооружения не влечет образования новых здания или сооружения, если иное не установлено законом». Вполне очевидно, что изменение характеристик объекта (например, размера площади) в результате уточнения обмеров и исправления арифметических ошибок не влечет образования нового здания. Но надстройка дополнительного этажа или пристройка дополнительного модуля и связанное с этим изменение площади, объема и высоты здания должны рассматриваться как возникновение нового объекта в результате реконструкции. С учетом того, что в настоящее время закон, упоминаемый в п. 3 ст. 141.3 ГК, отсутствует, рассматриваемая норма может использоваться для сокрытия создания СП в результате реконструкции. Здесь вполне ожидаема следующая логика. Изменение характеристик объекта влечет образование нового здания лишь в случаях, когда это специально установлено законом. Закон, устанавливающий такие случаи, отсутствует. Значит, любая реконструкция не влечет возникновения нового объекта, в связи с чем не требуется получения соответствующих разрешений и согласований, а также регистрации права на вновь созданный объект.